「大阪市を残す」ことは、「今のまま」を残すことではない
― 24区役所と住民自治のこれからを考える

転入・転出の届け出、子どもの予防接種、介護の相談窓口——区役所は、大阪市という大きな組織の中で、多くの市民にとっていちばん身近な場所です。

②では、大阪特別市（仮称）が大阪市を残す制度であることを見てきました。その結びで、こう問いかけました。「大阪市を残すなら、24区役所は今のままでいいのか」。

ここで、最初に線を引いておきたいことがあります。「大阪市を残す」ことと、「24区役所を今のままにする」ことは同じではありません。そして、「住民自治を強める」ことと、「区長を必ず公選にする」ことも同義ではありません。

大阪という一つの都市としての意思決定を保ちながら、24区という身近な単位をどう強くするか。まずは現在の制度で何ができ、何ができないのかを確認します。

今の区役所は、何ができるのか

まず、現在地を正確に押さえます。

区長は、地方自治法の上では「区役所に割り振られた事務を担当する、市長の補助機関」です。法律上、区役所が担当していない仕事を区長が決めることはできません。

そこで大阪市は、区長に「区シティ・マネージャー」という独自の肩書きを重ねています。区役所の正式な担当ではなくても、暮らしに身近な分野については、区長が各局の局長に指揮監督をおこなえるようにする、大阪市独自の工夫です。道路の陥没への対応や公園の管理など、日常生活に直結する場面で、区長が局に働きかけられる、というイメージです。

予算についても、同じ整理が必要です。予算を最終的に決めるのは、法律上、大阪市長と大阪市会です。区長に法的な「予算権」があるわけではありません。 ただし大阪市は2013年度から、人口や道路・公園の面積に応じて区ごとに一定の金額（財源枠）を割り振り、その範囲内で区長が事業を組み立てられる仕組みを運用しています。

もう一つ、あまり知られていないのが「区政会議」です。区民や学識経験者などから区長が選んだ委員が、区の計画や予算、実績評価について意見を述べる会議で、2013年から条例で定められています。

大阪市は、すでに区役所機能を強化してきた

区シティ・マネージャー、財源枠、区政会議、そして区長の公募制。大阪市はこの十数年、区役所の機能を段階的に強化してきました。「政令指定都市の行政区だから、住民自治の仕組みがない」というわけではありません。

区長も、かつては内部の人事異動で決まる役職でしたが、今は原則公募です。民間出身者が区長に就くこともあります。区長同士が方針をすり合わせる「区長会議」という枠組みもあり、人事・財政、くらし・安全・防災、まちづくり、福祉・健康、こども・教育の5つの部会で、区をまたぐ共通課題を調整しています。

ここまでを見ると、「すでに十分ではないか」という見方にも理由があります。区長が地域課題に関与し、一定の財源枠があり、住民の意見を聞く場もある。大阪市は、何もないところから始めるわけではありません。

それでも、まだ残っている課題

課題は、「仕組みがない」ことではなく、「どこまで制度として力を持たせるか」です。

区長は一般職の職員であり、後で触れる総合区長や、特別区長のように、議会の同意や住民の選挙を経て選ばれた特別職・公選職ではありません。局への指揮監督権も、法律ではなく大阪市独自の運用に支えられています。

区政会議も、区長に意見を「勘案」してもらう仕組みであり、その意見が区長や市長を法的に拘束するものではありません。委員の3分の2以上が賛成する決議があっても、区長の対応は「努力義務」にとどまります。たとえば、ある区で独自の子育て支援策を大きく広げたいと考えても、それを恒常的な制度として区の判断だけで決め切ることはできません。

つまり、住民参加の場も、区長が地域課題に関与する仕組みも、すでにあります。一方で、その関与をどこまで制度として保障するかには、なお余地があります。

公選区長でなければ、住民自治はできないのか

ここで、大阪都構想が掲げる特別区の仕組みと比べてみます（②で見た制度の違いは繰り返しません）。

特別区では、住民が区長と区議会をそれぞれ直接選びます。区という自治体の単位で、完結した民主的な正統性があります。

大阪市を残す場合は、少し違う構造になります。住民は大阪市長を選び、行政区を選挙区とする大阪市会議員を選びます。その下に、区長と区政会議のような住民参加の仕組みがある、という構造です。

どちらが優れているとは、一概には言えません。特別区は地域の意思決定が速い一方、大阪府との財政調整のように、区をまたぐ調整の手間が増えます。大阪市を残す案は、大阪という都市全体の政策調整がしやすい一方、区独自の決定権は特別区ほど強くありません。行政コストのかかり方や、区ごとの財政力の差の出方も違います。

「公選区長でなければ住民自治ではない」という考え方には、明確な理由があります。ただ、住民自治の強さを決める要素は、区長の選び方だけではありません。権限、予算、議会の関与、住民参加をどう組み合わせるか。私は、そこまで含めて考えるべきだと思います。
 

図4：区の代表を選ぶ経路は、一つではありません
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