「大阪都構想」と「大阪特別市」——似ているようで、向かう先は逆

― 大阪市を残すか、なくすか。制度改革の分岐点を整理する

「大阪特別市って、大阪都構想と何が違うの？」

名前は似ています。どちらも大阪の大都市制度を見直す話です。けれど、同じ提案の言い換えではありません。むしろ、同じ問題意識から出発しながら、権限を動かす方向は大きく異なります。

①では、人口構造が変わる大阪で、府・市・24区役所の役割分担を見直す必要性を考えました。今回は、大阪で長く議論されてきた「大阪都構想（特別区制度）」と、私たちが検討する「大阪特別市（仮称）」を並べます。違いを先に一言で言えば、「大阪市をなくして府へ広域機能を集める」のか、「大阪市を残して府から市へ権限を移す」のか、です。

①で挙げた4つの選択肢のうち、この記事では特に方向が正反対なこの2つを取り上げます。ほかの2つの道（現行制度の維持・改善／区役所権限の強化にとどめる道）を否定するものではありません。

出発点は、意外に近い

特別区制度も大阪特別市（仮称）も、出発点にある問題意識は共通しています。大阪府と大阪市という二つの大きな自治体が同じ大阪という区域を担うことで、役割が重なり合う場面が生まれてきました。いわゆる「二重行政」です。

特別区制度を推進してきた大阪府市は、この状態を「広域的な仕事を担う大阪府と、住民に身近な仕事を担う特別区に再編する」ことで整理しようとしています。府と市の役割分担を徹底し、広域機能を大阪府に一体化させる——これが特別区制度が掲げる「広域機能の一体化」という考え方です。府と市がそれぞれ似た仕事をすることによる非効率をなくし、大阪全体の成長戦略や都市インフラの整備を、一つの司令塔（大阪府）に集約しようという発想です。

大阪府市自身、かつての連携不足を「府市合わせ（不幸せ）」と自ら揶揄してきた経緯があります。2011年以降は府市統合本部・副首都推進本部といった場で連携を重ね、二重行政の整理を進めてきましたが、それでも整理しきれていない分野が残っている、というのが両制度に共通する認識です。

つまり、問題意識は近い。違うのは、その問題をどちら向きに解こうとするかです。

大きな違いは「大阪市をどうするか」

まず、最もわかりやすい違いから見ていきます。

特別区制度は、大阪市を廃止し、複数の特別区に再編します。2015年・2020年に住民投票にかけられたのは、いずれもこの「大阪市を廃止して特別区を設置する」案でした。いずれも反対が賛成を上回り、大阪市は現在も存続しています。

大阪特別市（仮称）は逆に、大阪市を廃止せず、そのまま存続させます。そのうえで、今は大阪府が担っている役割の全部または一部を大阪市が担う方向を目指す案です。

大阪市という自治体を残すのか、なくすのか。ここが最も根本的な分岐点です。同じ「府市の役割分担を見直す」という入口から入っても、大阪市という単位を解体するのか、維持したまま権限配置を変えるのかで、制度の姿は大きく変わります。

もう一つの違いは「広域機能をどこに置くか」

大阪市を残すかどうかと並んで大きいのが、広域的な仕事をどこに置くかという違いです。

2020年に大阪府・大阪市がまとめた特別区設置協定書では、成長戦略や広域的なまちづくり、港湾、高等学校、大学に加えて、消防や水道までを大阪府に一元化する設計が示されました。事務の数でいえば、特別区が2,505、大阪府が427という配分です。件数だけを見ると特別区側が圧倒的に多く見えますが、大阪府に移る427の中には、大阪の都市経営を左右する広域的な仕事がまとまって含まれています。
 

図3：権限が動く向きは逆ですが、二つの制度は同じ完成度ではありません
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