2026/8/3
大阪府八尾市議会議員の稲森ひろきです。
このたび発生した令和8年熊本地震により、お亡くなりになられた方々に哀悼の意を表するとともに、被災された皆様に心よりお見舞い申し上げます。一日も早い復旧・復興をお祈り申し上げます。
大規模な災害が発生するたび、行政や社会の機能を途切れさせないための備えがいかに重要であるかを我々は痛感します。
仮に首都圏が甚大な被害を受けた場合、国の意思決定や行政機能を、どこでどのように支えるのか。これが、副首都法を考える際の本来の出発点です。
副首都法をめぐる国会審議について、これまで二回の記事にわたって取り上げてきました。最終回となる今回は、国会論戦で明らかになった問題点、衆議院修正と参議院の附帯決議、法律成立直後の吉村洋文氏の発言までを整理し、副首都法を総合的に評価します。
副首都法の国会審議では、それぞれの政党、国会議員から、異なる角度での法案の問題点が指摘されました。
中道改革連合の伊佐進一氏は、立法過程と統治機構の観点から、基本方針を策定する前でも副首都を指定できる構造や、専門家による議論の不足、国会審議の拙速さを問題視しました。国家制度として十分に準備したうえで、政府提出法案として国会に提出すべきだったという指摘です。
立憲民主党の鬼木誠氏は、地方自治、財政、住民投票の観点から、関係市町村の同意が指定要件とされていないこと、必要な費用や財源が明らかでないこと、住民投票と統一地方選挙を同時に実施する場合の公平性、「都」という名称を定める規定の必要性を追及しました。
国民民主党の山田吉彦氏は、安全保障、災害対応、国家存立の観点から、皇室、外交、防衛、通信、データなど、国家機能を継続するための具体的な計画が設計されていないことを明らかにしました。
同じく国民民主党の足立康史氏は、大都市制度、法技術、政治日程の観点から、大阪を強く意識した附則第7条、特別市制度の排除、制度と名称の混同、住民投票と選挙の同時実施、大阪都構想との恣意的な接続を問題にしました。
4人の議論は重複しているように見えますが、実際には役割が明確に分かれています。
伊佐氏は法案の「作り方」、鬼木氏は「地方自治と財政」、山田氏は「国家機能継続の中身」、足立氏は「大阪都構想との恣意的接続」を、それぞれの角度から掘り下げました。
副首都法には、災害時の首都機能バックアップ、東京一極集中の是正、地方の成長戦略、大都市制度という、性質の異なる目的が盛り込まれています。
災害時のバックアップ拠点に求められるのは、安全性、冗長性、機能分散、即応性です。一方、経済成長の拠点では、人口や企業の集積、交通利便性、都市開発などが重視されます。
人口と経済が集中する大都市は、成長拠点には適していても、災害や攻撃を受けた際には被害が巨大化する可能性があります。異なる目的を一つにまとめた結果、何を優先して候補地を選ぶのかが不明確になりました。
副首都の指定要件、担うべき機能、必要な施設、財政規模など、制度の根幹に関わる内容の多くは、法律成立後に定める基本方針や政令に委ねられています。
政令への委任自体は、通常の立法手法です。しかし、「どこを選ぶのか」「何を担わせるのか」「いくら使うのか」という核心部分までが国権の最高機関たる立法府の国会審議の「外」に置かれています。
国会は「副首都を設ける」という政治判断だけを行い、具体的な制度設計を政府に委ねた形です。委任の範囲が広く、白紙委任に近い構造であるとの批判は免れません。
副首都法には、基本方針が策定される前でも、副首都を指定できる仕組みがあります。先に地域を指定し、その後に基本方針を作るのであれば、既に指定された地域に合わせた基準や計画が作られる危険があります。本当にこれが日本という大国の国家観を示す礎となり得るのか。
本来は、国家機能の棚卸し、全国的なリスク評価、必要な施設と費用の算定、客観的な指定基準の策定、候補地の比較を行ったうえで、指定へ進むべきであり、最終的に採択された附帯決議でも、副首都の指定に先立ち、基本方針と政令の「基本的な考え方」を示すよう、政府に求めています。これは、原案の手順に問題があったことを、国会自身が認めたに等しい内容です。
日本には、東京を首都と明示する包括的な「首都法」や、首都の法的な定義はありません。
今回の法律も首都そのものを直接定義せず、「東京圏における国家社会機能のうち中枢的なもの」を「首都中枢機能」と定義しています。しかし、首都の位置や機能、国会、皇室、最高裁判所、中央銀行、外交団などの位置づけを整理しないまま、「副首都」だけを首都に先んじて法制化しました。国家統治制度としては、片翼の構造です。
国会と裁判所の機能については、法律成立後にそれぞれ検討するとされており、皇室、外交、防衛、金融市場、通信、サイバー対策などについても、今後の基本方針で検討するという抽象規定に留まっています。
つまり、行政機能の一部を除けば、国家をどのように継続させるのかという具体的な仕組みが、全く決まっていません。国家機能継続計画そのものというより、将来その計画を作るための単なる「推進法」に近い内容です。
副首都の指定は、道府県議会の議決を経て申し出ることができますが、関係市町村の同意は法律上の要件とされていません。副首都の指定そのものについて、住民投票を実施する規定もありません。
副首都に指定された特別区包括・設置道府県が名称を「都」に変更する場合も、道府県議会、内閣、国会による手続は定められているものの、名称変更を対象とした住民投票は求められていません。
一方、特別区を実際に設置する場合には、従来どおり大都市地域特別区設置法（いわゆる大都市法）に基づく住民投票が必要です。副首都指定、名称変更、特別区設置は混濁させず、本来それぞれ別の制度として区別・整理する必要があります。
国会答弁では、副首都整備の財源について、数十億円から数百億円という数字が答弁されました。しかし、これは行政機能のバックアップ拠点の一部に関する、粗い試算・参考値にすぎず、交通、通信、都市開発、庁舎、住宅、警備、データセンター、企業誘致などを含めた全体の事業費は示されていません。
この問題についても、最終的な附帯決議では、財政規模と財源を事前に明らかにすることや、他の地方公共団体の財源に影響を及ぼさないことが求められました。
法の附則第7条には、副首都に指定された特別区包括道府県が、名称を「都」に変更できる規定が設けられています。
しかし、副首都の指定と特別区の設置は本来全く別の制度です。特別区を設置したとしても、首都機能のバックアップを行うために、名称を「都」に変える必要は一切ありません。
それにもかかわらず、この規定を設ける必要性について、国会審議では政治的に都構想を目指す大阪以外の全国の他地域にも一般化して説明できる様な論理は示されませんでした。
附則第7条は、この法律が純粋な国家機能継続法ではなく、単に維新が目指す大阪都構想を支援する法律ではないかと疑わせる最大の要素です。
臨時国会で国民民主党と公明党は、住民投票の期間と選挙期間が重複しないようにする法案を提出しましたが、否決されました。
最終的に、附帯決議に「（両者が）重複しないよう最大限調整する」と盛り込まれるにとどまりました。法律による禁止ではなく、付帯決議という政治的な要請であるため、違反した場合の法的拘束力はありません。
この附帯決議の限界と問題点は、法律成立直後の付帯決議を軽視する吉村大阪府知事の発言によって、早くも表面化することになります。
副首都法案は衆議院での審議終盤、チームみらいの提案を受け、自民党、日本維新の会、チームみらいの3党によって修正されました。
追加されたのは、デジタル技術や先端技術の活用、官民データ基盤の整備、施策の実施状況に関する毎年の国会報告、集中推進期間終了後の検証結果の国会報告です。災害時にも行政システムやデータを維持するという観点では、いずれも一定必要な内容であり、国会への報告義務を設けたことも、手続きの透明性を高めるという観点では一定の改善といえます。
しかし、デジタル技術の活用やデータ基盤の整備は、ほかの多くの法律や政府方針にも掲げられている一般的で抽象的な内容です。それらより重要な、基本方針を策定する前でも副首都指定ができること、指定基準の大部分が政令に委ねられていること、費用や財源・負担が一切示されていないこと、関係市町村の同意が要件ではないこと、皇室、外交、安全保障機能の代替が設計されていないこと、附則第7条の問題、住民投票と選挙の同時実施禁止といった、根本的な欠陥には、全く手が付けられませんでした。
政治的に見れば、法案の根本部分を残したまま、デジタル活用や国会報告という反対しにくい抽象的一般論を加え、チームみらいが賛成側に加わるための極めて政局的な修正だったと評価せざるを得ません。
参議院の委員会では、立憲民主党と公明党が共同で附帯決議を提案しました。野党6党の要求を最終的に自民党と日本維新の会も受け入れ、自民、立憲、国民民主、公明、維新、参政、共産、れいわの全会派が賛成し、全会一致で付帯決議が採択されました。
附帯決議の主な内容は、次の七点です。
・特定の道府県を前提とせず、複数の道府県を指定する制度設計とすること
・指定前に、基本方針と政令の基本的な考え方を示すこと
・恣意性を排除し、南海トラフ地震なども含めた客観的基準を、専門的知見に基づいて定めること
・政府内の審議過程を透明化すること
・財政規模と財源を事前に明らかにし、他の地方公共団体の財源に影響を及ぼさないこと
・特別区設置住民投票の期間と関係自治体の選挙期間が重複しないよう、最大限調整すること
・地方自治法との整合性を確保すること
これらの大部分は、野党側が国会審議で指摘した法案の欠陥に対応する内容です。
特に、「大阪ありきの法律にしない」「基本方針より先に副首都指定をしない」「南海トラフ地震のリスクも評価する」「必要な費用・財源を先に示す」「住民投票と選挙の期間重複・実施を避ける」という項目は、原案に対する事実上の修正指示に近いものです。
附帯決議は、法律そのものではありません。違反した場合の直接的な罰則はなく、行政処分を当然に無効にするものでもありません。地方自治体を含む行政機関を直接、法的に拘束する効力もありません。
一方、法律の附帯決議は、国権の最高機関たる立法府：国会が法律を可決する際に示した公式な意思です。政府だけでなく、地方自治体を含む行政機関にとっても、制度を運用する際に実務上軽視できない要素です。行政実務上は、政令、基本方針、予算、国会答弁、制度運用を、立法府の意思に沿わせるための重要な指針になります。
今回、与党側は附帯決議を受け入れただけではありません。それまで示していた「やむを得ず選挙期間が重複する場合には、公平性の確保や周知を行う」という趣旨の答弁も撤回しました。単に意見を聞き置いたのではなく、住民投票と選挙の期間の重複を避ける方向へ、国会の意思を統一したという大きな意義があります。野党からの追及を受け、自民党と日本維新の会も賛成して全会一致で採択した以上、付帯決議の内容の政治的な重みは決して小さくありません。
法律が成立した7月24日夜、大阪府知事で日本維新の会代表の吉村洋文氏は、来春の大阪府知事選挙と大阪都構想の住民投票について、「同日選を目指していくべき」と、間髪を入れず再び発言しました。吉村氏は、「附帯決議の趣旨は尊重する、混乱が起きないよう説明する、同日なら有権者が一度で投票できる、コストを抑えられる、同日選を禁止する法案は否決された」、などの理由を挙げています。
また、維新の藤田文武共同代表も、最終的な日程は選挙管理委員会などが決めるとして、「国会軽視ではない」と吉村氏を擁護しました。
維新の会を含む全会一致で採択された国会の立法意思と、政権与党を構成する公党の代表による発言が、正面から衝突しているのは由々しき状況です。附帯決議は、「住民投票期間と地方選挙の選挙期間が重複しないよう最大限調整する」と明記しています。同じ投票日に選挙と住民投票を実施する場合、通常は告示から投票日までの期間も重複するので、実務上および事実上、吉村氏の論理は破綻しています。
参議院の最終局面では、附帯決議を盛り込むために与野党間の調整が行われ、与党・維新側は従来の答弁を撤回してまで採決に至りました。その直後に与党党首が附帯決議と反対方向の発言をすれば、国会での議論や与野党合意は、「法案を成立させるための方便だったのか」と受け取られかねません。
国会で厳しい質問を受け、答弁の撤回にまで至った日本維新の会の国会議員団にとっても、外部の党代表から法案成立直後間髪を入れずにこのような発言をされるのは、とても気の毒な状況です。
国民民主党の玉木雄一郎氏は、吉村氏の発言を「国会軽視も甚だしい。大変遺憾」と批判しました。国民民主党は、公明党とともに同日選を禁止する法案を提出し、最終的な与野党協議にも関与しています。成立直後の発言を、国会での折衝そのものを無意味にするものと受け止めたのは当然です。
自民党の小林鷹之政調会長は、「附帯決議の趣旨を尊重し、適切に行動する」との立場を示しました。吉村氏を直接批判した発言ではありませんが、与党として附帯決議に沿うべきだという牽制になっています。
藤田氏は、前述の通り吉村氏が政治的な意向を述べたにすぎず、最終的な日程は選挙管理委員会が決めると説明しました。しかし、これは決定権限の所在を説明しているだけであり、政権与党の代表が、国権の最高機関である国会の附帯決議と逆方向の政治的圧力を外部から加えたことが適切なのか？という批判の答えにはなっていません。
公明党は、国民民主党と同日選禁止法案を共同提出し、最終的な副首都法にも反対しました。法律成立翌日の大阪での集会では、「同日選は絶対止めます」との主張も示しています。
皮肉にも、吉村氏の7月24日発言は、なぜ附帯決議ではなく、法律による同日選の禁止が必要だったのかを、自ら証明してしまいました。
附帯決議は政治的には重いものの、法的な強制力はありません。そのため、法律成立直後であっても、「附帯決議は尊重するが、同日選を目指す」と発言できてしまいます。法案を提出した自民党と日本維新の会の国会議員が、国会でどのように説明し、与野党で合意しても、党代表や知事による外部からの政治判断を直接止めることはできません。
この構造こそ、足立氏、鬼木氏、公明党などが、法案成立前から国会論戦で課題視していた点です。
東京一極集中のリスク、首都直下地震、富士山噴火、サイバー障害、行政・経済データのバックアップ、国会や政府機能の継続を考えれば、首都中枢機能を分散し、代替する制度は必要です。むしろ、国家のあり方を考えるうえでは、取り組みが遅すぎたともいえます。
問題は、副首都という理念そのものではありません。その理念を実現する法律の作り方です。
副首都法は、国家機能継続法、地方創生法、都市開発促進法、大阪都構想支援法を、一つに束ねたような極めて抽象的な法律です。
その結果、国家機能を継続するための規定は抽象的で、指定基準は政令に委ねられ、費用は不明、国家機能の具体的な中身は後回し、地方自治に関する手続は弱い一方、「大阪都」への名称変更につながる規定だけは具体的という、極めて不自然な構造になりました。
政令委任の範囲、指定の公平性、地方自治制度との整合性、住民意思の反映、財政統制、制度運用の恣意性は、今後、重大な政治的・行政法的争点となり得ます。
副首都法を国家機能を継続するための法律として整えるのであれば、まず災害時のバックアップと地域の成長戦略を分ける必要があります。国家機能継続の制度に純化し、産業振興、都市開発、規制緩和は、別の法律や計画で議論すべきです。
副首都を指定する前に、代替する機能、必要な施設、財政規模、指定基準、全国的なリスク評価を国会に示し、承認または報告を義務づける必要があります。
また、一つの巨大な副首都に機能を集約するのではなく、行政、国会、司法、金融、外交、データ、通信などを、複数の地域に分散する考え方を基本にすべきです。および、皇室、外交団、防衛、サイバー対策、指揮命令系統についても、独立した検討条項を設ける必要があります。
関係市町村との協議や同意、住民への説明、公聴会などを制度化し、附則第7条の名称変更規定は削除すべきです。「大阪都」という名称の問題は、国家機能の継続とは切り離し、独立した法案として議論するのが筋です。
さらに、国費、地方負担、民間負担、整備期間、上限額、費用対効果を事前に示し、住民投票と選挙の期間重複については、附帯決議ではなく法律で明確に禁止すべきでした。
これらの内容を十分に詰め、所管省庁を定め、政府内で調整したうえで、議員立法ではなく政府提出法案：閣法として国会に提出するのが、本来の手順だったはずです。与党法案なのですから。
私は八尾市議会の6月定例会で副首都法案に言及した際、「内閣法制局の審査を経た政府提出法案として出せない与党法案などおかしい、そんな法案があって良いのか」と指摘しました。国会審議をたどると、法技術や制度設計上の欠陥が次々と明らかになり、当時私が懸念したとおりの審議となりました。
今回の国会審議は、野党が単に「副首都はいらない」と主張したものではありません。むしろ多くの議員が、首都機能のバックアップが必要だからこそ、曖昧で政治的な法律にしてはいけないと訴えていました。
伊佐氏が示したとおり、制度を作る手順が逆であり、鬼木氏が示したとおり、地方自治と財政に大きな空白があります。
山田氏が示したとおり、国家機能継続の核心部分が検討されておらず、足立氏が示したとおり、大阪都構想に必要な部分だけが不自然なほど具体的であり、制度全体の非対称性が際立っています。特定政党が掲げる政策のための、我田引水的な法案であるとの批判を招くのも当然です。
こうした指摘を受け、与党を含む全会派の賛成によって附帯決議が付けられました。しかし、法文そのものは、ほとんど修正されていません。
そして成立直後、吉村氏が「同日選を目指す」と発言したことで、附帯決議という政治的な歯止めの弱さと、この法律が大阪の政治日程に利用される危険性が、即日で表面化しました。
副首都という理念は日本の国家観にとって必要です。しかし、今回成立した法律は、国家機能継続法としては未完成であり、実質的には大阪都構想を促進する法律としての色彩が、不自然なほど濃くなっています。
附帯決議を付けて辛うじて成立させるよりも、いったん廃案とし、政府提出法案として一から作り直す方が、制度的にははるかに健全だったと考えます。
今後、地方議員や有権者が注目すべきなのは、政令で定められる指定要件、基本方針の策定過程、大阪府が申出を行う時期、政府が指定前に基本的な考え方を示すかどうか、南海トラフ地震のリスク評価、投入される国費の総額、そして大阪都構想の法定協議会と住民投票の日程です。
大阪府と大阪市の選挙管理委員会が、どのような過程で日程を決定するのか、その独立性と透明性も問われます。
副首都法は、制度の多くを基本方針や政令に先送りしています。法律の空白部分を行政がこれから埋めていくため、本当の議論は、法律が成立したいまから始まります。
副首都法は中身が抽象的であり、今後の制度設計や整備の方法によっては、大阪府民に財政負担や税負担が生じる可能性があります。しかし、その総額すら現時点では分かりません。納税者の立場から見れば、「吉村さんが言っているから応援する」という感情論だけで済ませてよい法律ではありません。
私も引き続き、副首都指定と大阪都構想について研究を深め、感情論や政局ではなく、制度論、法律論、公正性の観点から、有権者の立場に立った情報を発信していきます。
今回のような法律や地方行政、身近なテーマに関する議論の紹介、大阪府政、地方自治の仕組みについて、YouTubeでも解説しています。
統計データや公的資料、法律・条例・行政運用など、議会活動の現場で得た視点をもとに、できるだけ分かりやすく発信していきます。
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